Laveren tussen flexibiliteit en zekerheid

Blog Annemiek Tubbing, Omgevingsjurist (www.tubbingmilieuadvies.nl)  en kennismanager (www.odinkennismanagement.nl)

De Omgevingswet vraagt van de uitvoeringspraktijk om flexibiliteit en dat uit zich in minder regels, althans op rijksniveau. We moeten nog afwachten wat de decentrale overheden doen met hun (nieuwe) regelbevoegdheden. Het is niet uitgesloten dat er meer regels komen en dat die ook verschillen per provincie of gemeente. Bedrijven met meerdere vestigingen verspreid over het land zijn daar niet blij mee. Dat geldt ook voor toezichthouders en handhavers. Omgevingsdiensten kunnen te maken krijgen met verschillende regels van hun opdrachtgevers (provincie en gemeenten in hun gebied).

Meer vrijheid kan leiden tot concurrentievervalsing

De meeste bedrijven willen heldere regels en willen weten waar ze aan toe zijn. Die zitten niet te wachten op ‘vrijheid’, indien die ‘vrijheid’ toch op de een of andere manier aan banden wordt gelegd door een beoordeling achteraf. Bovendien begint bij het grootste deel van het bedrijfsleven wel door te dringen dat het milieu (beter) beschermd moet worden. Zij willen daarom ook wel extra maatregelen nemen, maar dan graag wel door alle bedrijven in hun branche. Als er toch nog bedrijven zijn die het niet zo nauw nemen en mogelijk zelfs bewust regels overtreden, dan ligt het risico van concurrentievervalsing op de loer als die maatregelen niet door regelgeving kunnen worden afgedwongen.

Ook toezichthouders/handhavers hebben regels nodig om in te kunnen grijpen als het mis gaat. Dat moeten heldere en concrete regels zijn. Dat is niet altijd eenvoudig, omdat niet alle situaties ten tijde van het opstellen van de regels voorzienbaar zijn. De realiteit is meer divers dan wij kunnen bedenken. Daarom is het goed om een vangnet te hebben in de vorm van een of meerdere zorgplichten.

Zorgplichten

Zorgplichten vinden we ook terug in de Omgevingswet en het Besluit Activiteiten Leefomgeving (BAL). De algemeen geformuleerde zorgplicht in de Omgevingswet geldt voor de gehele fysieke leefomgeving (artikelen 1.6 en 1.7).  Thans is de zorgplicht opgenomen in artikel 1.1a Wet milieubeheer voor het milieu en in andere sectorale regelgeving, waaronder bijvoorbeeld artikel 13 Wet bodembescherming. Een aantal is nog strafrechtelijk handhaafbaar, maar de meesten zijn alleen bestuursrechtelijk handhaafbaar. Het is de bedoeling dat de meer concreet geformuleerde zorgplichten in het BAL (in de concept versie van juni 2017: zie artikelen 2.10, 6.6 en 6.7) ook strafrechtelijk handhaafbaar worden. De handhavingspraktijk kan er niet goed mee overweg, omdat de normen niet ingevuld zijn. Waar ligt de grens? Welke zorg kan en moet geëist worden in een bepaalde situatie en doen we dat ook allemaal op dezelfde manier? Nu al leggen gemeenten liever maatwerkvoorschriften op dan direct te handhaven op grond van de zorgplicht. Het blijft een risicovolle onderneming.

In dat opzicht is het goed dat gemeenten (en provincies) de mogelijkheid krijgen zelf (algemene) regels op te stellen, die zijn afgestemd op de lokale situatie. Daarbij kan rekening worden gehouden met locatie specifieke omstandigheden. Als op een locatie de luchtkwaliteit toch al te wensen overlaat, dan dient scherper gelet te worden op extra uitstoot van bijvoorbeeld fijnstof dan op plekken waar de luchtkwaliteit goed is. Het kan ook zijn dat een gemeente juist vindt dat de lucht schoon moet blijven (bijvoorbeeld in of nabij natuurgebieden) en daarom strengere eisen aan de luchtkwaliteit wil stellen.

Maatwerk of zorgplicht?

Ik vind dat bovengenoemde vragen niet door toezicht en handhaving beantwoord dienen te worden. Het toezicht is er niet om regels te maken. Dat dient het bestuur te doen. Dus misschien blijft alles bij het oude en verandert alleen het etiket: van maatwerkvoorschrift naar (lokale) regel. Het scheelt wel werk voor het regelgevende deel van het lokale bevoegde gezag, omdat het maatwerkvoorschrift alleen geldt voor de inrichting en een regel voor een bepaald gebied. Dat gebied kan zich overigens  beperken tot een enkel bedrijfsterrein.

Zorgplichten blijven nodig, want er zijn altijd onvoorziene situaties die zo duidelijk fout zijn dat de zorgplicht wel degelijk nuttig kan zijn voor toezicht en handhaving. De kunst is om een goede mix te vinden tussen de flexibiliteit van zorgplichten en de zekerheid van regels. Bij die zoektocht zijn toezichthouders/handhavers onmisbaar.

Geen reactie's

Sorry, het is niet mogelijk om te reageren.