De Landelijke Handhavingsstrategie en de Omgevingswet

Blog Annemiek Tubbing

In 2014 is de  landelijke handhavingstrategie (hierna LHS) als onderdeel van het VTH – stelsel (Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving) verschenen. De LHS is niet alleen geschreven voor het omgevingsrecht. Het kan ook voor de handhaving van andere regels gebruikt worden. Het doel van de LHS is dat handhavende instanties zo uniform mogelijk de handhaving aanpakken. Zo zorgt de LHS voor een gelijk speelveld. Verder verbindt de LHS het bestuurs- en strafrecht met elkaar, waarbij de toezichthouder met bijzondere opsporingsbevoegdheden (de boa) zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk kan optreden. Voor het omgevingsrecht is de LHS bedoeld voor gemeenten, provincies, waterschappen, omgevingsdiensten en landelijke inspectie- en opsporingsdiensten.

Vaststelling van LHS als beleid

De LHS is niet rechtstreeks van toepassing, maar de handhavende instanties zijn wel verplicht een uitvoerings- en handhavingstrategie vast te stellen (zie artikel 7.2 Bor  en na in werking treding van de Omgevingswet,  artikel 3.16 Omgevingsbesluit). Om nu te voorkomen dat er heel veel verschillende strategieën worden vastgesteld is de LHS na overleg met alle betrokken (koepel-)organisaties opgesteld.  De bevoegde overheden  dienen vervolgens de LHS eerst als eigen strategie in de vorm van een beleidsregel vast te stellen (zie bijvoorbeeld die van RWS in Staatscourant 2016, nr. 33546). Daarna kunnen ze ermee aan het werk. De Omgevingsdiensten dienen bij de uitvoering van handhavingstaken dat beleid te volgen, want zij treden daarbij namens gemeenten en provincie op. De LHS maakt het voor de omgevingsdiensten dus ook gemakkelijker. Zonder LHS zouden zij te maken kunnen krijgen met verschillende beleidskaders voor de overgedragen handhavingstaken.

Onder de LHS kunnen specifieke handhavingstrategieën worden uitgewerkt en vastgesteld. De BRZO-strategie is zo’n specifieke uitwerking voor handhaving van regels die gelden voor BRZO-bedrijven. BRZO staat voor Besluit Risico’s Zware Ongevallen. Dat zijn bedrijven die risicovolle bedrijfsactiviteiten uitvoeren. Met de VTH-taken van deze bedrijven zijn landelijk 6 omgevingsdiensten belast.

Stand van zaken

Op de tweede dag van het recent gehouden BOA-event (3 oktober 2019) hoorde ik dat in ieder geval in noord Nederland de laatste gemeenten hun handhavingstrategie in lijn met de LHS hebben vastgesteld. 5 jaar na dato dus. Dat zijn de achterblijvers. Veel bestuursorganen hebben dat eerder gedaan en hebben er dus ook al ervaring mee opgedaan. Wat ik hoor is dat het men er redelijk mee overweg kan. Ik hoorde ook dat er een evaluatie van het werken met de LHS gaande is. De (naderende) komst van de Omgevingswet creëert een moment om weer eens stil te staan bij de LHS.

Past de LHS bij de Omgevingswet?

De vraag is of de LHS past bij de nieuwe Omgevingswet? Mijn voorlopige conclusie is: wel naar de letter, maar mogelijk niet naar de ‘geest van de Omgevingswet. Ik zal dat toelichten.

In de LHS vormt de geconstateerde overtreding van een regel het beginpunt. Van daaruit bekijkt men wat de ernst van de overtreding is (verticale as van de interventiematrix) en houdt men rekening met de intentie van de  overtreder (horizontale as van de interventiematrix). Hoe ernstiger de overtreding en hoe ‘crimineler’ de intentie van de overtreder, hoe zwaarder de interventie. Bij de toepassing van de LHS gaat de toezichthouder/handhaver nog steeds uit van het feit dat als een regel wordt overtreden er een fout is gemaakt door een bedrijf of burger. Dat is niet in overeenstemming met de bedoelingen van de Omgevingswet. Die laat nadrukkelijk de mogelijkheid open dat ook indien een regel is overtreden, een toezichthouder/handhaver nog de vrijheid (‘discretionaire bevoegdheid’) heeft om niet tot handhaving over te gaan en eerst te proberen om te kijken of er nog een andere oplossing is. Met name in de zone linksonder van de interventiematrix (= beperkte gevolgen van de overtreding door een (mogelijke) overtreder die ‘goedwillend’ of ‘onverschillig’ is) zou van deze bevoegdheid gebruik gemaakt moeten kunnen worden. Mogelijk biedt de LHS die ruimte wel, maar toch altijd met de intentie om te handhaven. Bij het gebruik maken van de bevoegdheid, dient willekeur  (= ongelijke behandeling door toezichthouders in gelijke gevallen) zoveel mogelijk te worden vermeden. Dat kan op organisatieniveau door dit soort situaties in een teamoverleg te bespreken en daarin een gezamenlijke lijn af te spreken.

Bron figuur: https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/handhaving/landelijke/

Het is geen ramp om eerst maar eens met de huidige LHS onder de Omgevingswet aan de gang te gaan. De knelpunten komen dan ‘vanzelf’ naar boven. Bovendien is te verwachten dat de eerste jaren na inwerkingtreding van de Omgevingswet er niet vaak ‘hard’ gehandhaafd zal worden. Voorlichting zal dan het voornaamste interventiemiddel zijn, in ieder geval bij niet ernstige overtredingen door goedwillende of onverschillige overtreders.

Wat is het maatschappelijk effect van toezicht & handhaving?

In het geval de LHS – vroeger of later –  aangepast gaat worden, heb ik nog wel een tip.  Geef monitoring een plaats in de LHS. Daarmee sluit je de beleidscyclus: de resultaten van de monitoring worden ingebracht bij het opstellen van de volgende omgevingsvisie, omgevingsplannen etc. Daarbij gaat het niet om het monitoren of de LHS in de praktijk wordt toegepast, maar om de vraag of toezicht & handhaving bijdraagt aan de doelen van de Omgevingswet en zo ja, in welke mate? Met andere woorden: wat is het maatschappelijk effect van toezicht en handhaving? De (maatschappelijke) doelen van de Omgevingswet staan in art. 1.3 Omgevingswet: het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en een doelmatig beheer, gebruik en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften. Hoe maak je de bijdrage die toezicht en handhaving leveren aan het behalen van deze doelen van de wet beter zichtbaar? Door daar zgn. ‘outcome-criteria’ aan te verbinden. Dat zijn kwalitatieve criteria die per definitie moeilijker meetbaar zijn dan kwantitatieve criteria, zoals aantallen controlebezoeken. Voorbeeld: het verminderen van veiligheidsrisico’s door een toename van het bewustzijn van die risico’s bij een bedrijf dat gevaarlijke stoffen opslaat. Hoe meet je die afname? Bovendien kan de afname mogelijk (ook) toegerekend worden aan andere oorzaken dan (overheids-)toezicht, bijvoorbeeld door voorlichting door een branche-organisatie.  Regelgeving is ‘slechts’ één van de middelen om een doel te bereiken. Het toezicht op en de handhaving van die regels is dus ook slechts een middel. Helpt het middel om het doel te bereiken? Helpt het niet, dan is er òf iets mis met de regel òf iets mis met de handhaving (kan ook het gebrek aan handhaving zijn als de regel wel goed is) òf er zijn andere middelen met een groter effect. Door met alle betrokkenen binnen/buiten de organisatie (ook beleid, vergunningverleners, toetsers, etc. en andere bestuursorganen)  te praten over die criteria creëer je een gezamenlijk belang en kom je bovendien tot een uniforme(re) aanpak.

Geen reactie's

Sorry, het is niet mogelijk om te reageren.